论“碎片化”政府管理模式及其改革路径(2)

　　“碎片化”政府管理模式的形成有其独特的历史条件和社会背景。基于专业分工、层级节制的政府组织结构在工业化时代体现了效率的原则和理性的价值。官僚制一度成为理性组织的代名词。20世纪70年代中后期,新公共管理运动在西方国家蔚然兴起,并取得显著成效,但其采取的分散化、分权化的改革措施在某种程度上却加剧了政府管理“碎片化”的状况。20世纪90年代后,随着网络信息技术的迅速发展和普遍应用,“碎片化”的政府管理模式日益暴露出其固有的弊端。佩里•希克斯认为,从功能上讲,碎片化的治理存在着让其他机构来承担代价,互相冲突的项目,重复导致浪费并使服务使用者感到沮丧,在对需要做出反应时各自为政,公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑等问题,所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作企图解决的
　　参见竺乾威《从新公共管理到整体性治理》,《中国行政管理》2008年第 10期。
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　　(一)分工过细导致流程破碎、组织僵化
　　适当的分工可以提高行政效率,但对哪些事情进行分工是有分类要求的。“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”
　　[德]马克斯•韦伯:《经济与社会》(下卷),林荣远译,商务印书馆2006年版,第278页。
　　,而分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理,一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动,专业化分工越来越细,工作环节越来越多。因此一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段,造成了相互隔离的部门壁垒,增加各个业务部门之间的交流,使得整个过程运作时间长、协调成本高,还容易造成多头指挥,令下属无所适从。“我们大部分政府和商业组织建立的原则是劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工,这些原则产生了以隔离为特征的高度分散的组织:部门之间的隔离,部门与职员的隔离,机构和顾客的隔离,机构和供应商以及卖主的隔离。”
　　[美]拉塞尔•M.林登:《无缝隙政府——公共部门再造指南》,汪大海译,中国人民大学出版社2002版,第18页。
　　这种相互隔离和自我封闭使组织的灵活性大为下降,很难适应快速多变的信息化社会环境,也无法对服务对象的需求作出快速、及时的反应。
　　(二)部门林立导致本位主义、整体效率低下
　　按照职能分工的原则,政府由诸多不同的部门组成,每个部门各司其职、各管一事。而各个部门都有其自身的利益追求,在执行任务时,它们往往从本部门的实际利益出发,精心构思自己的行为,容易忽视整个组织的使命,甚至使部门或个人的目标凌驾于整个组织的目标之上。这就不可避免地会出现本位主义、“有利争着管、无利都不管”、互相推诿的现象。此外,以职能为中心、功能分割、“鸽笼式”的部门设置,或许能够实现局部效率的提高,但对于组织的整体效率却是一种妨碍。正如皮埃尔•卡蓝默在《破碎的民主》一书中所说:“眼下的治理与科学生产体系一样,基于分割、隔离、区别。职权要分割,每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割,每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割,每个人,特别是公共行动者,都有自身的责任领域。对明晰的追求,出发点是好的,即需要区分权力、明确责任,但是当问题相互关联时,当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时,这种明晰就成了效率的障碍。”
　　[法]皮埃尔•卡蓝默:《破碎的民主:试论治理的革命》,高凌瀚译,生活•读书•新知三联书店 2005年版,第11页。
　　
　　(三)专业化劳动导致员工技能单一、适应性差
　　“碎片化”政府管理模式强调对人员实行专业化的劳动分工。而建立在细致分工基础上的单调、机械的专业化劳动往往限制了个人潜能全面、充分和创造性的发展,员工的劳动被同化于标准化产品的生产之中,不再带有个人的印记。公务员如同官僚机器上的一颗螺丝钉,固守着各种规章制度,在各自职责范围内长期从事某一种或一类单调的工作。这就使得工作人员的技能过于单一,如同凡勃伦所说的“受过专业训练的无能”,很难适应复杂多变的社会要求。因此,建立在专业化分工、层级节制和非人格化管理基础上的官僚体系最终导致了“新的奴役铁笼”。如马克思所说,劳动逐渐成为外在于劳动者的一种“异化”,从而破坏了工作本身的趣味性。“狭隘的求同现象,对个人进取心和创造性的限制,难以忍受的一致服从,称职但并不出色的工作表现,以及同样的自鸣得意……这样,工作变成了乏味的例行公事。”
　　[澳]欧文•休斯:《公共管理导论》,彭和平等译,中国人民大学出版社2001年版,第51页。
　　这种局面导致公务员普遍缺乏积极性、主动性,责任感差,服务意识淡薄,严重影响了政府的工作效率和外在形象。
　　(四)管理驱动导致对公众的服务意识不强、服务效能不高
　　 “碎片化”政府管理模式遵循“管理驱动”的逻辑,即在公共事务的管理活动中,以自身管理的便利为出发点,并非以企业和公众等服务对象的利益为导向。在传统官僚体制下,提供什么样的公共服务,提供多少,一般都是由官僚自身来决定。企业和公众对政府提供的公共服务常常处于一种被动接受的状态。庞大的政府机构各有自己的规章制度、行为方式与办事要求,它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。公众、企业为了实现权利、履行义务而与政府之间发生的联系,常常要经过若干个部门过于繁琐和复杂的手续,而按层级传递信息、书面审核以及按部门职能逐一审批的工作方式,使公众花费大量的时间和精力去排队等待,严重妨碍了社会公众获取政府公共服务的效率。此外,人们对政府提供的公共服务几乎没有选择的余地,更谈不上享受个性化的服务。
　　三、整合取代“碎片化”:“整体型政府”管理模式的构建
　　构建“整体型政府”是20世纪90年代中后期西方国家继新公共管理运动之后第二轮政府改革运动的新举措,是在数字时代的背景下,对传统官僚制和新公共管理改革所形成的“碎片化”政府管理模式进行深刻反思而提出来的。克利斯托弗•波利特(Christoppher Pollit)在综合相关文献的基础上揭示了“整体型政府”的深刻内涵:排除相互破坏与腐蚀的政策情境,更好地联合使用稀缺资源,促使某一政策领域中不同利益主体团结协作,为公民提供无缝隙而非分离的服务 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)