论“碎片化”政府管理模式及其改革路径(3)

　　Christoppher Pollit,“Joined - up Government: a Survey”,Political Studies Review,2003 (1),p.135.
　　。构建“整体型政府”需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合
　　在希克斯看来,整合(integration)不同于协调,协调指的是确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法,而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来贯彻执行这些想法。参见竺乾威《从新公共管理到整体性治理》,《中国行政管理》2008年第 10期。
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　　(一)机构整合:建立以联合为特征的组织结构形式
　　“整体型政府”改革所形成的组织结构形式通常被称为“联合岬”( joined-up-ness)。它打破了传统政府管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式,专业分工、等级森严的金字塔组织结构开始逐步转变为以流程为中心的由多个工作团队组合而成的扁平化网状结构。因此,“联合”(joined-up)是 “整体型政府”组织机构的一个基本特征。这种联合既包括政府内部各个职能部门之间基于业务流程形成的相互协作,也包括政府作为整体在公共服务供给层面与非营利性组织、私营企业或社区之间合作而形成的伙伴关系。两种联合方式的共同特点就是在公共服务中鼓励跨越组织功能边界进行交互活动和评估各种观点、视角和革新差异的价值,为跨公共服务机构的协作,以及社区、企业、学术和政府组织之间的合作和双向交流创造有利的条件,从而拓展政府组织的公共服务职能与社会管理职能的空间
参见曾维和《当代西方“整体政府”改革:组织创新及方法》,《上海交通大学学报》(社科版)2008年第5期。
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　　英国学者汤姆•林(Tom Ling)从实用主义类型学出发,对西方各国“整体政府”改革的实践与经验进行总结,归纳出一种最佳实践的“整体型政府”组织模式(见图1)
　　引自Tom Ling,“Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions, Issues and Problems”,Public Administraion,2002(4),pp.25-42。
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　　该模式包括四个“联合”子集,即“内、外、上、下”四个维度:“内”是指组织内部的合作,意味着一种新的组织结构形式,它的“联合”途径包括新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等;“外”是指组织之间的合作,意味着一种跨组织的工作方式,它的“联合”途径包括分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等;“上”是指组织目标的设定自上而下以及对上的责任承担,意味着一种新的责任和激励机制,它的“联合”途径包括以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等;“下”是指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程,意味着一种新的公共服务供给方式,它的“联合”途径包括联合磋商,参与、共享顾客关注点,共享顾客界面,等等。
　　(二)信息资源整合:形成以共享为特征的信息运行机制
　　传统的资源如劳动力、土地、资本和自然资源支撑了20世纪的发展。20世纪70年代以后,随着信息系统和网络技术的发展,信息作为一种资源在社会经济中的作用越来越重要。在“碎片化”政府管理模式下,一方面,政府信息资源的产生、加工、存储、利用与传播均由
　　不同部门实施,相同的信息往往在不同的部门都要进行存储、加工和管理,这其中存在着很多重复性劳动;另一方面,在政府信息化进程中,不同政府部门的系统可能是由不同的系统集成所完成;由于各部门未统一考虑数据标准或信息共享问题,往往围绕单项业务而引进孤立的应用程序,这使得各部门比较注重自己“系统”内部的信息化建设,注重与本部门职权有关的信息采集和保护。而各部门信息系统之间却互不相通,数据库无法衔接,造成信息割据及分散管理的局面,从而形成了一个个所谓的“信息孤岛”。政府信息资源整合就是要打破政府信息资源开发的孤岛状态,以社会和公众的需求为导向,采用科学的管理方法,实现政府信息资源的全方位共享和开发效率的最优化,从而使整个政府信息服务过程系统化、规范化。
　　政府信息资源的共享,是政府信息资源管理和开发利用工作的重要内容,也是政府信息资源整合的关键所在。信息资源在政府部门内的广泛共享,使分散在不同信息资源生产领域的生产者不必重复进行信息的生产活动,用较低的代价来分享其他信息生产者生产的信息,从而避免信息
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　　图1 最佳实践的整体型政府组织模式图
　　
　　资源的重复采集和开发,有利于降低行政成本,提高行政效率。为此,要按照各种不同的服务需求,形成以人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源基础信息库、宏观经济数据库、公众及企业信用数据库等为基础的信息资源共享数据库。并以电子化网络化管理方式为基础,实现资源的在线申请与调度。此外,还要建立政务信息公开和面向社会服务的基本制度,制定政府信息资源管理者诸如信息采集、信息交换、信息公告、信息网络建设实施标准,以保证政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享。
　　 (三)业务整合:再造以协同为特征的行政流程
　　业务整合建立在流程的设计和再造基础之上。“碎片化”政府管理模式固守以职能为中心的观念,按照不同的职能把业务流程划分为若干小段,使原本完整和连贯的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中,从而导致多头指挥、协调困难,影响整体作业效率。行政流程再造要求以流程为中心彻底打破部门界限,以全局最优为目标来设计和优化流程中的各项活动。也就是说,政府业务流程按照工作完成的自然顺序而非人为的硬性直线顺序来安排,依据共时性和网络化的协作关系和结构来运作,最终达到政府各部门之间业务的虚拟整合和网络化协同办公。
　　行政流程再造客观上要求实现以数据响应为核心的政务协同。即公众的服务请求被看成数据请求,政府的应答被看成是数据响应,当公众的服务请求涉及到多个政府部门的时候,系统会将这一请求自动分发到相关部门,相关部门依据各自的职能权限对同一个服务请求同时应答。把公众服务请求的处理过程看成是数据响应的过程,可以大大简化部门之间错综复杂的关系,使政府内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的协同服务关系。围绕公众的服务请求(相当于企业中的“订单”),政府各部门、上下级和岗位之间形成相互咬合、自行调节运行的“服务链”。在网络空间上,作为“服务链”的一个节点,每个部门或个人实际上是在收到订单后的规定时间内提供一个响应数据。因此“服务链”变成了一个“服务响应数据链”,从而在数据资源共享的基础上实现网络化的协同办公。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)