城市基层社会治理的结构性演变与驱动性发展

      上个世纪90年上海市浦东新区开发开放正式启动，郊区城市化的步伐明显。为有效治理郊区镇域内成片城市化的区域，基层镇政府积极探索，提出“镇管社区”治理模式机制。20年的探索和发展，该模式已经在上海市郊区大部分镇实施，成为上海郊区基层治理主要模式。
　　一、基层社会治理模式的探索与形成
　　与20年前相比，“镇管社区”模式发生了根本性的变化。其在实践探索中随时代发展和经济社会基础变化不断创造出新意，已经成为上海市郊区区县广泛推行实施的基层社会治理模式，而且“镇管社区”的“管”的涵义也基本消失，主要是作为社会治理主体之一，向社会治理主导角色转变。
　　（一）“镇管社区”模式初步探索
　　20世纪90年代初，浦东新区和上海市开始进入改革开放的前沿阵地。浦东新区开发开放以其最初确立的理念“带动浦西、辐射长三角，同浦西和长三角共同发展”区别于其他经济特区。此时上海市改革开放和现代化建设中的一个重要基础性问题需要突破——旧城区改造和再城市化，而制约瓶颈则是市区动迁人口安置问题。为此，上海市市委和市政府决定将一部分市区人口动迁到郊区，浦东新区成为承接转移市区人口的主要郊区区县之一。与此同时，浦东开发开放的启动，现代化和城市化加快推进，大批农民动迁转为市民身份。对于镇来说，对这些新到来的市民群体无论是管理与服务理念还是管理与服务方式以及管理与服务力量方面都是缺乏的。为有效管理和服务“城市化社区”，基层政府在探索中提出了“镇管社区”。笔者认为，“镇管社区”概念提出同当时社会上人们理念中社区指城市社区有很大的关系。因而“镇管社区”最初的意思是：镇管理城市化地区（社区）。
　　1993年严桥乡（1995年改制）下辖6个村委会、1个居委会。随着城市化加快和市区导入人口的增加，1995年建成的由由新村60%左右的人口是原市区导入人口，40%是本地动迁居民。这是浦东新区郊区形成的第一个社区：由由社区（新村）。由于镇的职能主要是发展经济，如何对城市化地区加强管理成为当时镇政府面临的一个重要难题。严桥镇没有固守旧的思维，而是积极开拓创新，加强了镇管理城市化地区的市容市貌、环境卫生、文明创建等工作。1995年3月起，严桥镇利用原来村队力量，建立起具有城乡结合部特点的社区管理三级网络：镇社区管理委员会，负责组织协调全镇的社区建设和管理；社区管理中心，每个社区管理中心配备5～7名干部，专职从事社区管理；社区管理小组，负责管理日常事务。1996年严桥镇新建7个居委会，为便于管理1997年在镇内再组建成立了3个社区。严桥镇“镇管社区”兼顾行政领导和可操作性，兼顾农工委和城工委对城市化过程中两种类型交错的社区工作的指导，兼顾城市型社区和集镇、农村社区的各自特点，符合社区管理原则，有利于开发社区功能，有利于促进社区建设和社区发展目标的实现。“镇管社区”的运行机制为：根据上级政府和部门的要求和指导，统筹规划社区各项工作任务和发展目标；动员社区内外资源，组织协调力量，完成社区管理的既定任务，调适社区内外关系，以使社区运转正常；在各项法规基础上，对社区管理业务进行监督调控。其基本构架见图1。[1]
　　在严桥镇的相邻镇——钦洋镇和花木镇也基本是在同一时期进行“镇管社区”的探索。1996年钦洋镇“镇管社区”主要是健全社区管理网络、生活设施、文明小区评比等，也就是承担着社区（街道）对居委的主要社会服务的职责与功能。1997年花木社区管理中心建成并投入运行，主要开展创建文明小区、志愿活动、社区服务等方面业务和活动。1998年花木“镇管社区”机制基本形成，在花木社区、培花社区两个新村（社区）共设了10个居委，配备了45名管理人员和44人组成的社区治安队伍。严桥镇、钦洋镇先后于2000年和2001年并入花木镇。新花木镇将社区合并为4个：由由社区、钦洋社区、花木社区、培花社区。随着花木开发开放的深入和城市化程度的提升，城市社区占镇域面积90%，居住在城市社区的居民占全镇居民96.8%，便捷的交通、通讯，完善的配套设施以及浓郁的人文环境，全镇84%的居民生活在文明小区，各种导入人口占总人口76.8%，居民多元和需求多样，花木将“镇管社区”作为其建设和发展的基础。
　　（二）综合配套改革下的继续探索与外溢
　　随着市场经济体制建立，如何推进政府职能转变和在新形势下推进基层社会有效治理等问题成为改革中需要解决的重要课题。2005年浦东新区成为全国第一家获批的综合配套改革实验区，而“镇管社区”同浦东综合配套改革“三个着力”中的“政府职能转变”和“消除城乡二元结构”相契合，因而成为镇域内推进政府职能转变和城乡一体化发展的重要载体。原花木镇、川沙新镇、三林镇等镇的“镇管社区”探索就是在这样的背景下开始的，从而将“镇管社区”探索推向了第二个阶段——多元试点阶段。
　　1.花木镇的再探索
　　尽管浦东综合配套改革在2005年获批，但花木镇新一轮“镇管社区”探索在2004年便开始规划设计，随后在2005年开始推广全镇、探索社区共治与自治的体制机制。2007年花木镇改制建街道，花木“镇管社区”划上了圆满的句号，而它们探索的“镇管社区”模式却有着重要的意义，成为“镇管社区”模式中的一种典范，也是其他镇探索“镇管社区”起点。
　　2005年花木镇根据历史上形成的自然界限，规模适度，便于资源整合、配置和利用，方便群众等原则，将花木镇划分为花木、培花、由由、钦洋、联洋和东城6个社区。“镇管社区”模式探索主要开展社区党建、社区事务、社区服务和社区共治与自治四个工作系统。花木对组织资源和人力资源重新整合。镇层面成立了社区管理委员会，负责协调解决“镇管社区”的重大问题；在社区层面成立社区管理中心，作为镇政府的派出机构，负责联系、指导居委会工作，组织开展本社区的各项管理服务工作；在小区层面建有居委会或社区工作站，依法开展群众自治。将分流的干部充实到社工队伍，加快社工队伍职业化、专业化、知识化，优化队伍结构，对社工队伍统一规划管理，加强培训，提高社工队伍素质。整合条块力量，社区服务、文明创建、稳定工作、物业管理和市政管理在共同的平台协调、解决，将相关职能、机构、力量延伸到社区，根据群众需要，设立各种事务受理和服务“窗口”。引入社会服务资源，满足群众物质文化生活的需要，在推进社区服务社会化、专业化过程中，把原来政府承担的部分服务职能交还给社会或市场，培育发展社会组织和志愿者队伍，不断完善社区服务系统。由驻区单位、社会团体、群众组织、居委会、业主委员会及居民代表共同组成的社区治理委员会是在社区党委领导下、依法组织开展社区共治平台。通过制定章程，建立工作例会制、会员单位轮值制、专题协商听证制、监督评议制等民主制度，依法开展多种形式的共治活动，协调处理社区公共事务。探索社区党建工作新方法，不断丰富党组织体系建设。纵向方面，在镇党委统一领导下，社区设立党（委）总支，居民委员会党支部和党小组；横向方面，创建社区党的工作协调机制，成立社区党建联席会议、在职党员理事会、在职党员联谊会、社区党建工作研究会等，汇聚社区党建力量。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)