城市基层社会治理的结构性演变与驱动性发展(4)

     （二）新时期“镇管社区”发展的背景与基础条件
　　经过20年的探索和实践，当前“镇管社区”在管理理念、管理和服务方式、体制架构、运行机制等方面与当初都具有很大的不同。那么当前的“镇管社区”进一步发展的背景和基础又是什么呢？
　　一是超大镇域面积和人口规模的服务管理与资源有效配置的需要。当前浦东新区的镇域无论是人口还是面积都属于超大型。我们从近20年浦东新区街镇数量的合并减少，可以得到感知。原浦东新区1993年底行政区划为11个街道、5个镇、27个乡，共43个行政单位；2009年调整为13个街道、12个镇，仅仅25个行政单位，合并减少了18个；2009年原南汇区1个街道14个镇；浦东新区与南汇区两区合并后，到2012年底，行政区划为12个街道24个镇，又减少了4个行政单位。不断合并导致郊区一些镇域的面积呈超大型规模。以川沙新镇为例，川沙新镇由原川沙镇先后与东城镇、六团镇、黄楼镇和机场镇（含原施湾镇和江镇）合并，行政区域面积最大时达到139.83平方公里，是市中心几个区的面积，是最小的7.6平方公里的静安区的18倍。镇域人口增多，除了合并引起的外，还有大批导入人口，特别是上海市规划大型居住社区保障房建设使得一些镇人口数量激增。以航头镇为例，2012年航头户籍人口5.8万，外来人口5.6万，而大型居住社区规划导入人口约15万，远远超过现有的常住人口。镇域内大量增长的市民群体，带来了社会管理问题。过去“镇管社区”提供了一定的经验，但是当前的情况又发生了变化，特别是大型居住社区给社会管理带来的挑战。而成立于镇之内的社区，有利于在大镇域内划设小管理单元，有利于整个镇域内的资源科学配置、合理配置、有效配置、优化配置。在大镇域和人口规模下，“镇管社区”更有利于实现科学管理、有效服务。
　　二是服务能力提升与降低行政成本、转变政府职能的需要。传统行政注重管理，实现对社会的统一治理；而现代社会行政理念是社会治理，进一步强调政府服务能力和水平，寓管理于服务之中。在西方20世纪80年代以来兴起的公共治理理论也渐渐影响到我国政府的治理理念和行政方式，降低行政成本、提高行政效率、转变政府职能成为我国政府现代化和改革的需要。提升整个社会的服务能力和水平，仅凭政府难以实现，必须依靠社会力量，增强市民社会（公民社会）承载能力，培育社会组织。现代市民社会和社会组织发展从两个方面都能促进降低政府行政成本、提升行政效率。一方面市民社会和社会组织依法自治，政府管理成本就会减少；另一方面政府可以通过购买服务的方式，提高社会组织的社会服务比例，提高整个社会的服务效率和整个社会的服务能力。“镇管社区”模式不仅可以减少行政层级，减少行政人员，降低行政成本，而且社区作为现代社会基础和拥有丰富的社区社会组织，能够有利于提高行政效率。同时，社区较好地承接了镇级层面的资源，更好地分担了镇的管理压力、构建和谐的社区，也有利于基层加强对条线部门、职能部门的日常监督。在政府机构改革、政府职能转变还不到位情况下，仍需要继续探索“镇管社区”模式。
　　三是基层民主发展和政府管理方式转变需要。如何推进基层民主是推进中国特色社会主义民主政治发展的基础，特别是作为民主重要形式的协商民主，应该成为我国基层民主发展的重要内容。这已经基本形成了社会共识。“镇管社区”模式中的社区委员会，是搭建共商共治平台，有利于在现有的镇管理下实现基层社会协商共治，成为推进基层协商民主发展的重要形式和载体。基层民主发展和基层公民民主意识提高，政府社会管理方式转变才会有基础，因而“镇管社区”模式有利于推进政府职能转变，真正使得政府管理手段和方式转变，促进传统行政管理向现代社会治理方向发展。
　　四是社会和谐发展与城乡一体化发展需要。社区和谐是社会和谐的基础，推进社区和谐的前提是要从根本上实行城乡公民权利平等。公民权利平等是现代社会的基本特征和发展要求。公民权利平等必须以实现城乡基本公共服务均等化为基础，也就是需要推进城乡一体化，最终实现城乡在各方面平等。当前基本公共服务均等化，关键是城乡基本公共服务均等化。镇域内的社区，特别是像川沙新镇这么大区域内的各个社区本来就是链接城市化地区和农村地区的载体，因此社区内的统筹协调对城乡一体化具有积极的作用。同时，城乡之间的互动在一个社区内进行较为可行并且便利，城市文明和农村传统相互影响，特别是社区委员会平台中的共治构建和活动开展，培养了现代文明治理理念，带动了社区的发展，社区凝聚力、归属感的增强，也为“农村居民—市民—文明市民”的转变提供了积极作用。镇作为城市和农村的过渡形式，其本身探索的任何管理方式都是对现代化发展中农村社区向城市社区过渡的有益探索，有益于成效一体化发展，因而“镇管社区”模式无论是就镇域内还是整个社会来讲都有利于城乡一体化发展。
　　总之，上海市浦东新区推进“镇管社区”从管理到治理的发展，符合时代要求、现实需要。我们可以看到，这个诞生在20年前的模式，在多方面发生变化的情况下，如今又焕发了青春和魅力，具有可持续发展性。由于我国整体上仍然处在加快现代化发展和城市化发展过程中，当前在上海市郊区存在的问题可能会在不久的将来在其他地区重现，因此“镇管社区”作为一种探索，必然会对其他地区具有借鉴意义。
　　说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大都市底层社会及其公共治理研究”（项目号：12JZD047）。
　　参考文献：
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