城市基层社会治理的结构性演变与驱动性发展(3)

     到目前为止，闵行区共计规划了8个大型居住区基地，分布在浦江、颛桥、马桥、梅陇四个镇，规划用地面积超过1440万平方米，预计将导入上海市常住人口30余万人。截至到2012年底，颛桥镇君莲大型居住社区基地已入住3.5万人；浦江原选址基地大型居住社区已入住3.5万人。而上海市第二批选址的大型居住社区浦江拓展基地于2011年10月开工建设，马桥镇旗忠大型居住社区等其他大型居住社区也陆续动工。在已经入住的颛桥镇君莲和浦江镇大型居住社区都开始“镇管社区”试点，基本模式与其他“镇管社区”模式相类似。
　　宝山区大型居住社区目前共计规划两处，已经入住的顾村镇馨佳园大型居住社区和正在建设的罗店镇大型居住社区。宝山区“镇管社区”也称为“镇管大型社区”。馨佳园大型社区属于第一批规划的大型居住社区，规划面积1.52平方公里，住宅建筑面积120.6万平方米，16 227户（套）人口约4.5万。到2012年底，入住1万余户，占规划总人口4.5万人的近三分之二。大型居住社区形成的“镇—社区—居委会”三级社区管理组织架构。社区层面成立党总支和联合服务中心，指导和协调社区管理工作；设立社区事务受理分中心、文体中心和卫生服务站，成立物业科，组建综合执法队，来沪人员社区工会工作站。顾村镇大型居住社区“镇管社区”模式是举宝山区全区之力来建设、管理和服务，因此总的来看，社区居民满意度较高。
　　奉贤区目前只规划一个大型居住社区基地即南桥镇大型居住社区基地。南桥镇大型居住社区规划用地面积约12.63平方公里，住宅建筑面积约833万平方米，预计建成后可入住23万人。南桥镇大型居住社区设计的初衷是将来在大型居住社区成立街道办事处，因此南桥“镇管社区”架构也与其他区县不同，它的中间层为街道办事处和社区办事处，当前共计规划3个社区中间层设立街道办事处、1个社区中间层设社区办事处，街道办事处与社区办事处同级。但是镇之下的街道办事处在用人权、事权、财权与区级之下的街道有本质区别。这是当前上海市第一个在镇之下设立街道的“镇管社区”模式，具有典型特色。
　　另外，嘉定区的江桥、环球乐园站、新城西站、新城白银路站，青浦区的新城一站、新城四站、诸光路站，松江区的泗泾，金山区的亭林等大型居住社区基地已经或即将在其大型居住社区中实施“镇管社区”模式。这些大型居住社区的“镇管社区”模式基本上可以归为以上几种类型。
　　二、“镇管社区”模式发展与经济社会基础的变化
　　按照政治社会学理论，“一定的政治现象和政治生活总是产生于一定的社会，与一定的社会之间存在着不可分割的联系。于是认识社会的本质对分析政治现象和政治生活便至关重要。”[3]对20世纪90年代浦东新区产生“镇管社区”的背景和经济社会基础以及新形势下推进“镇管社区”发展的背景和经济社会基础加以分析，可以帮助人们更好地理解这个模式的主要特征。
　　（一）“镇管社区”产生的背景和基础条件
　　“镇管社区”最初是针对镇域内的从市区动迁来的市民集聚的区域、普通商品房小区和本地农民动迁小区的管理而产生的，是特殊背景下的产物。这一管理模式的出现，体现出资源集聚、协调有力等优势，能较好适应镇域城市化进程。
　　一是地缘因素和镇的经济基础。就“镇管社区”最早试点的严桥来看，因为这个（乡）镇位于陆家嘴金融贸易开发区境内，陆家嘴金融区的开发必然会对这个镇的土地有需要，这样就导致产生大批动迁居民集聚的社区。1994年在其近5平方公里的辖区内，有近1.5平方公里已经城市化了。[4]而在还不够建街道条件的情况下，镇来管理这类社区也具有经济基础。新建一个街道需要大量社区建设和管理经费，而且需要一个时期的“磨合”方可进入正常管理。而镇的经济实力是新建街道所不可企及的。依托镇来管社区，既有利于由镇按照社区建设和管理的规划，统筹安排人力、财力和物力，统一配置和利用社区资源；又有利于发挥镇财力的相对优势，加大社区管理的必要投入，在较好的基础和较高起点上实现对城市化社区的有效管理。从经济角度讲，“镇管社区”管理成本低、效率高。
　　二是社区需求和居民的感情基础。由于开发开放初期浦东新区“预征地”制度导致了大批农民被征了地但未动迁走，一批农民在无人管理但已预征的土地上乱倒垃圾造成环境污染，自种蔬菜破坏规划布局，因而需要增加管理力量对这些地区加强管理。如何让征地农民成为合格的市民，实现“农村居民—市民—文明市民”的转变，也需要发挥镇的作用。而实际上，新成立社区的居民，占一定比例的是动迁安置的本土农民，他们在本地区生活、工作相当长一段时期，虽然他们的职业、户籍、生活环境有了变化，但是同基层组织、同镇和村的干部的感情基础还没有变。他们遇到了困难便会自然地去求助于乡镇组织，容易接受它的教育和引导。社区需求和社区居民对组织的感情成为“镇管社区”诞生的重要基础条件。
　　三是社区服务工作的基础和镇的组织优势。为了适应市场经济发展和单位制改革，1986年民政部提出社区服务，社区服务和社区建设在我国城市中逐步开展。浦东新区除了在街道开展社区工作外，有条件的镇也开展社区服务工作。我们从浦东新区当初建立社区服务中心数量来说明。1993年浦东新区街镇数量共16个（街道11个、镇5个），建社区服务中心10个；1995年社区服务中心增加到15个。[5]这说明1995年有4个镇也建立了社区服务中心。实际上浦东新区所有镇都在努力改善社区服务，成立社区管理办公室，建立社区服务中心，提升社区服务水平，将成规模的城市化地区建立社区。依托镇的政权组织和现有的管理基础来管理城市社区，不仅有助于干部队伍的稳定，有助于合理利用原有的管理资源，提高管理效能，而且便于发挥基础实、情况熟的优势，有利于农村社区与城市社区在管理上的过渡和衔接，保持地区的社会稳定。镇内的成片城市化区域建社区，可以利用已有管理资源收到事半功倍的管理成效。
　　四是政府的责任和行政管理基础。虽然，按照传统的城乡界限，在农民转为市民、村委会转为居委会（社区）后，就脱离了原来乡镇的管辖范围。但是镇把对迁入社区（新村）的居民的管理和服务，一直作为自己应尽的责任，承担安排好群众的工作和生活，想方设法改善和优化社区生活环境，使他们安居乐业，并倡导现代城市文明、科学生活方式。同时，镇的行政基础比新成立的街道在各方面实施起来要快，特别是在城乡仍然存在差异的情况下，镇作为一级政府组织，更有利于区域内的管理和服务的快速实施，就行政效率来讲，“镇管社区”更有利于过渡时期社区的管理和服务。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)