中国县级财政制度的历史变迁与改革思路

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。本文考察了建国后我国县级财政制度历史变迁的三个阶段，分析了县级财政制度在各阶段存在的主要问题，提出了今后县级财政制度改革的政策建议。
　　
　　一、分税制以前县级财政体制的演变：1953—1993年
　　
　　1953年之前，县一级还没有建立较为独立的财政，列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过15％的地方税附加。1953年，县级财政正式独立，随后县级财政体制伴随着国家财政体制的演变而发展变化。分税制之前的变化大致分为三个阶段：
　　
　　1.第一阶段(1953-1978)：“统收统支，分级管理”的财政体制
　　建国以后，地方政府有不断扩大财力和财权的需要。1953年成立了县一级财政，此时的县级财政虽有一定的收入和支出的范围，但总体说，县级财政十分薄弱。1958年中央对地方财政实行了放权改革，县级财政有了明确的收入来源，县一级的财政实力有所增强。1959年中央开始实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。这一年的财政改革的基本方针，一直执行到1970年，这期间县级财政的管理体制基本没有大的变化。1971年财政部实施了“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定”的财政收支包干政策，该项政策扩大了县级财政收支的范围。1975年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的办法，对保证县级财政的必要支出起了较好的作用。1976，1979再次实行了“收支挂钩、总额分成”的财政体制，保留了县级财政在固定比例分成时的既得利益。
　　
　　2.第二阶段(1980--1983)：“分级包干”的财政体制
　　1980年，国务院确立了分级包干的财政体制。主要做法是以1979年的收人数为基数，收入大于支出的，多余部分按比例上缴；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税收中确定一定的比例进行调剂；个别地方仍不足的，中央给予定额补助。1980年的财政体制是按照事权与财权相统一的原则设计的，它第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这是走向分级财政体制的重要一步。
　　
　　3.第三阶段(1983-1993)：“财政包干”的财政体制
　　1983年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革，体现了财政分权的思想。改革后县级政府的固定收入有：县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税；集市交易税；契税；县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损；尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出方面包括：县级基本建设支出；县级企业的挖潜改造资金；支援农业支出；维护建设费以及地方的农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出等。1988年实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6种不同的财政包干体制。各省和各县政府采取逐个谈判、逐个落实的办法相应在地方财政之间进行了财政的包干。“财政包干”的体制一直执行到1993年。
　　
　　二、分税制改革以后的县级财政制度：1994—2002年
　　
　　1.1994年分税制改革后的省级以下财政体制简介
　　1994年的分税制改革从制度上规范了中央和省级的财政关系、提高了中央财政收入的比重。但分税制改革对于省级以下地方政府之间的财权与事权没有明确规定。在省及以下政府之间，上一级政府尽可能的上收财权，下放事权。分税制改革后，按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下的模式。一是分税加共享；二是分税加增量提成；三是分税加共享和增量提成；四是分税加增长分成。但无论何种模式都无一例外地造成了县级财政困难的局面。
　　
　　2.1994年分税制改革对县级财政的影响
　　(1)分税制改革后，县级财政更加困难
　　分税制改革导致地方各级政府财力发生变化。其一，从中央到县乡财政中，层级最低的县乡支出比重达30％，高于省级和地级财政的比重。其二，分税制改革降低了地方政府收入的比重，由此产生了地方财政的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。尤其是县乡财政的收入下降较大，从1993年的29.2％下降到2002年的18.7％，说明分税制对县乡财政的影响最大。…其三，县级财政的自给能力系数最低(不足0.5)，财政缺口达一半以上，财政最为困难。乡镇财政的自给能力系数从1995年以后下降迅速，2002年已经不到0.8，财政基本不能自给。
　　(2)分税制改革后，县级财政的资源配置和资源运行效率低下
　　具体而言，县级财政资源配置与资源运行效率的低下体现在如下几点：第一，政府间财权、事权划分不清。省地级财政与县级财政、县级财政与乡镇财政经常产生分歧与争执，互相推委责任，效率低下。第二，县级财政本身的支出结构不合理。比如县级财政支出中，生产性投入和科研及推广的投入相对不足，比如基础教育特别使农村义务教育投入不足。第三，各项制度改革没有到位。在中央与省、地一级，纷纷实行了公共支出绩效管理改革，例如政府采购制度、国库集中支付制度、项目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的县级财政依旧沿袭传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措，结果是县级财政资源的运作效率不高，造成公共资源的巨大浪费。
　　
　　三、农业税取消后的县级财政制度：2003—2009年
　　
　　1.取消农业税对县级财政的影响
　　2003年农村税费制度改革在全国范围内试行，各省开始逐步降低农业税税率。2006年，全国所有的省(自治区、直辖市)全面取消了面向农民征收的农业税，农民彻底告别了几千年来缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消是我国财政制度的又一重大的变革，对农村的财政制度，对基层财政体制都产生了深远的影响。
　　(1)农业税的取消加重了县乡财政的困难
　　县级财政一般预算收入通常分为三个部分：一是国税收入；二是地税收入；三是财政部门收取的农业税费部分。对于以农业为主的地区，农业税一般占到当地财政收入的30％以上，个别县达到70—80％。取消农业税后，必然使得这些地方的(责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)