中国县级财政制度的历史变迁与改革思路(3)

　　(2)要依据县级政府职能，调整支出范围
　　县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预；逐步整理行政性经费的供给范围，减少行政管理费；结合新的事业单位财务管理制度的实施。对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策；在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。
　　(3)要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革
　　从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看，要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购等改革。
　　
　　2.培植县级财政税源、确定县级财政的主体税种
　　(1)大力发展县域经济，培植县级财政的税源 要改善县级财政状况，完善县级财政收入制度，就要提高人均GDP水平。各县市的经济基础，发展条件不同、在推进一、二、三产业发展过程中，必须立足县域经济比较优势，有所侧重。要大力发展特色经济，带动县城经济工业化；以县城城区为中心，加快城镇化步伐；提高财政支农资金比重，重点扶持一批农业产业化的龙头企业。
　　(2)逐步完善地方税收体系，确定县级财政的主体税种
　　要逐步实行城乡税制一体化，可探讨对农业流转收入开征增值税，对城乡、内外统一开征土地使用税。将房产税和城镇房地产等合并为物业税(不动产税)，并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。
　　(3)加强县级预算外资金的管理
　　县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金(收费)项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。
　　
　　3.规范县级财政转移支付制度、加大对财政困难县的财政转移支付力度
　　(1)规范财政转移支付制度，提高县域公共服务水平
　　上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口，保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度，均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上，根据政府和地区间不平衡的实际，合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。
　　(2)加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度
　　在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问胚，努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。
　　
　　4.加强县级债务制度的建设
　　(1)加强县级债务管理的基础制度建设
　　要进行政府会计和预算基础的改革，考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算，以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。要建立完整的政府综合财务报告制度，编制和公布政府广义的资产负债表。
　　(2)尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度
　　首先，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次，要建立健全县级政府扭保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。第三，要建立县级财政偿债机制。县级财政部门建立财政偿债基金，专项用于各种县级政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。
　　
　　5.强化县级财政的预算自主权、提升预算管理法制化水平
　　(1)要强化县级政府的预算自主权
　　首先，县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。其次，县级政府应该具有相应的税收自主权，以自主增减调整自身的预算规模，至少应该具有部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次，县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性，上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后，县级财政预算的自主权，包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源，按照效益最大化的原则安排财政支出，提供公共产品和服务。
　　(2)规范预算体制，提升预算管理法制化水平
　　规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。因此，必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定，以立法的形式构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。
　　
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