民政事业引入市场机制的思考(2)

　　养老服务（五保老人除外）、社会福利、慈善事业、婚姻、收养、殡葬等专项社会服务
　　社会性准公共物品
　　具有非排他性和一定的竞争性
　　政府直接提供
　　政府引入市场机制、社会力量间接供给
　　基层政权建设、区划地名、社会工作、社会组织管理等
　　政治性准公共物品
　　具有非排他性和一定的竞争性
　　政府直接供给
　　政府与社会组织、公民、志愿者协作互动
　　二、公共领域引入市场机制的
　　国内外实践及其启示
　　（一）国外实践及其启示
　　国外并没有民政事业一说，而更多以社区建设、社会福利、慈善事业以及公共服务等概念表达类似含义。20世纪80年代初，伴随西方福利国家危机，西方各国普遍兴起了一场政府治理改革运动，即“新公共管理运动”。新公共管理运动的核心主张是：政府不是国家治理的唯一权威，在公共服务的许多领域，市场与社会组织可能做得更好;私营企业的管理方法同样适用于公共部门，引入市场机制可以有效提高政府效率。其中，在公共领域引入市场机制被认为是新公共管理运动最具特色的改革举措。纵观西方发达国家的实践，这一举措主要包括三个方面的含义：（1）强调政策制定与执行职能分开，即“掌舵”与“划桨”分开;（2）培育公共服务供给的多元主体，引入竞争机制;（3）增加消费者对公共服务的选择权力。戴维·奥斯本与特德·盖布勒认为，市场机制更擅长完成经济性质的、具有投资导向的社会事务，但当某项服务事业微利甚至无利可图时，市场机制则会明显降低活力。此外，市场机制对于提供个性化的、需要不断革新的以及技术含量较高或复杂的事务，也具有天然优势[3]（pp.260-261）。根据奥斯本与盖布勒两位学者的归纳，除政府雇员直接提供公共服务的传统做法以外，西方国家提供公共服务的方式大致有36种，其中市场化取向较为明显的有27种（参见表2）。

　　表2 美国政府供给公共服务的方法
　　制度安排的类型提供公共服务的方法
　　行政化取向立法和规定制裁手段;管理或撤销管理;监督和调查;税收政策;发许可证;拨款;补助;贷款;借贷担保
　　市场化取向
　　订立合同;经营特许权;公私合伙;公公合伙;准公营或私营公司;公营企业;采购;保险;奖赏、奖励和赠予;改变公共投资政策;技术援助;信息;介绍推荐;志愿人员;有价证券;影响费;促成非政府的努力;同非政府机构的领导人开会协商;施加压力;种子资金;股份投资;志愿者协会;合作生产或自助;交换;需求管理;房地产的出售、交换或使用;规范市场
　　 资料来源：戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门.上海译文出版社2006年版，第251-259页。
　　西方国家在公共领域引入市场机制的具体方法，可以从供给与需求两个视角加以考察。从供给视角来看主要有两种形式：一是合同外包，即先由政府确定服务的质量与标准，然后公开向社会招标，中标的非营利组织或营利组织依据与政府签订的合同提供服务;二是公私合作，即政府通过特许或其他方式吸引私人部门参与公共设施建设或公共服务供给。从需求视角来看也有两种类型。一是付费制，即由接受公共服务的消费者向政府部门缴纳费用，接受服务的数量与质量与所缴费费用直接关联。付费制的最大特点在于可以真实显示消费需求，进而有效配置资源。二是票券制（凭单制），即政府给具备资格的消费者发放票券，消费者凭借票券选择非营利组织或私人部门购买服务，然后上述服务供给组织把票券拿到政府部门兑换现金。票券制增加了消费者的选择权利，对于防止利益集团垄断公共服务决策起到了积极作用[4]（pp.260-261）。
　　英美等西方国家通过引入市场机制和推动公共服务的市场化，有效统合了政府权威与市场交换的制度优势，促进了政府管理模式的转变，提高了公共服务的效率。与此同时，由于受到政府治理能力制约，加之市场自身的某些局限性，西方国家在推动公共服务市场化的过程中也产生了不少问题，如在合同外包过程中出现贪污腐败、政府监督合同履行导致交易成本过高以及过度分权引发政府“权力碎片化”等。此外，市场机制的引入尤其是“顾客”理念的引入，削弱了公共服务应有的民主价值。如有学者就认为，新公共管理运动把公民视为顾客，是对具有公民权的公民的忽视，“民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客”[5]（p.112）。由于与西方发达国家处在现代化发展的不同阶段，中国公民社会的力量比较薄弱，政府管理市场主体的能力与水平相对较低，加之合作治理的意识尚未深入人心，西方国家的经验并不能照搬照套。此外，由于中国民政事业所提供的公共服务更多是民生类公共物品，公益性指向比较明显，引入市场机制必须充分考虑具体实际。
　　（二）国内实践及其启示
　　近年来，全国各地围绕建立“现代民政”的目标要求，在引入市场机制提供民政公共服务方面作了不少重要尝试。我们仅选择三个代表性的城市就不同的民政公共服务进行比较研究（参见表3）。

　　表3 国内城市民政事业引入市场机制的比较
　　服务领域居家养老社区服务社会组织培育
　　代表地区江苏南京广东佛山上海浦东
　　主要做法政府主导 社会参与
　　项目委托 科学考评

        政府承担 定向委托
　　合同管理 评估兑现
　　政府政策支持
　　民间组织兴办
　　专业团队管理
　　市场模式合同外包 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)