民政事业引入市场机制的思考(4)

       2.市场主体培养相对滞后。政府由直接供给主体转化为间接供给主体的前提是，政府之外存在成熟的公共服务供给主体。所谓“成熟”是指这些非政府主体具有独立的地位、良好的绩效以及强烈的公共责任感。目前，南通市注册登记的社会组织共有5776个，其中有社会团体2181个，民办非企业单位3556个，基金会39个。尽管在数量上相当可观，但社会组织的独立性、专业化以及运行绩效并不理想。同时，由于管理理念、方法与制度等未能及时跟进，加之缺乏必要的专业培训，社会组织参与公共服务的水平与能力还相对较低。此外，尽管私人企业具有较高的经营管理能力和丰富的经济管理经验，但它们在公共服务方面的专业化水平与责任意识有待进一步提高。比如，启东市农村的“老年关爱之家”大多由民间资本建设运营，很多管理者是当地一些原先做服装、养殖企业的个体老板，这些民办养老机构主要是为老人提供一日三餐及简单的生活照料服务，无论是专业化水平还是责任意识都不是很高。
　　 3.激励机制动力明显不足。在民政事业引入市场机制的起步阶段，尤其是市场主体尚不成熟的时候，需要政府提供制度与政策层面的激励。通过实地调研我们了解到，当前南通市社会组织、私人企业参与民政公共服务供给面临的最大问题就是资金不足。比如，在养老服务领域，由于场地租赁、人员聘用以及其他必要开支逐年增加，不少养老机构反映运营成本太高，运营效益很不明显，甚至出现亏损。此外，由于缺乏必要的投入，社会组织难以吸引到专业化社工人才的加入，导致民政公共服务供给可持续发展受限。从政府层面看，尽管政府对相关公共服务供给主体的财政补贴在逐步提高，但与实际需要相比仍存在较大差距。
　　4.监督与评价机制有待完善。就南通已有实践而言，无论是养老领域、社会组织孵化领域，还是社区服务领域，政府对民政事业引入市场机制的重点更多放在“引入”层面，即对社会资本的利用层面，而对于具体运行绩效关注较少，存在监督不到位、评价不科学、制度机制不完善等问题。比如，县市区的某些“老年关爱之家”运营机构存在乱收费、财务不够透明以及服务质量下降等问题，对于这些问题，政府的监管问责职能未能及时跟进，相关监督机制尤其是“第三方监管机制”空缺。
　　 5.政府购买公共服务的相关程序亟待规范。政府购买公共服务的规范做法是：首先，政府向社会公布公共服务的预算，并公布政府购买服务的价格、数量和与服务要求相关的各项质量指标;其次，从事社会公共服务的社会组织和社会服务组织将通过投标的方式进行竞争，在中标之后拿到政府购买服务的拨款，并按照政府的要求完成服务。在当前南通民政事业引入市场机制的实践中，我们并未观察到严格按照上述规范的操作规程，例如政府作为公共服务的购买方，未能提供所购的产品细目与技术标准，也没有公开合理确定公共服务的价格，公共服务更多的是通过非竞争性购买如财政补贴、直接资助、定向委托等方式转交给社会组织或企业的，因此竞争机制调配资源的优势未能有效体现。
　　 （三）完善南通市民政事业引入市场机制的初步建议
　　 1.廓清思想认识。一是树立市场理念。市场机制作为一种资源配置方式，不仅擅长提供私人物品，对于某些需求多元化、内容专业化的准公共物品，同样可以做得更好。市场机制从根本上说就是竞争机制，引入市场机制就是要放弃“全能政府”思维，发挥其他社会主体在公共服务中的重要作用。在此过程中，把握好民政公共服务最合适的开放度，找到更为合适的合作机制，使各利益相关者所追求的目标与他们所付成本之间达成最大的平衡。二是树立民政公共服务的分类理念。纯公共物品性质较为明显的民政服务如社会救助、赈灾救灾、五保供养等应当坚持政府兜底;政治性准公共物品性质的民政服务如基层政权建设、社会组织管理等应发挥政府的治理主体职能，同时考虑企业、社区以及公民的共同参与;带有社会性准公共物品属性的民政服务如养老服务、社会福利、社会事业等，既可以考虑由政府直接供给，也可以考虑由政府引入市场机制间接供给。三是树立科学决策理念。完备的信息是科学决策的前提。究竟哪些民政服务可以引入市场机制、应该怎样引入市场机制，应当进行充分的实地调研，只有了解不同地区、不同服务对象的实际需求，才能科学决策，提供“适销对路”的公共服务。应借助当前南通市创建“智慧城市”的良好契机，推进民政事业的信息化、数字化建设，可考虑建立专门的民政服务信息处理机构，用以相关信息的收集、整理与利用。
　　 2.培育社会主体。可借鉴上海浦东“公益孵化器”的相关经验，建立健全社会组织的培育机制。资金、场地、注册协助等层面的政策支持，对初创的社会公益组织提供各种帮助。在条件成熟的地方，通过政策引导，鼓励大学毕业生、志愿者、企业管理者等投身公益性社会组织创建;在条件不成熟的地方，推动原有街道办、社区组织管理体制创新，尽力保持这些组织的相对独立性。建立社会组织人力资源管理的长效机制，做好社会工作相关专业毕业生的引进工作，同时对现有在职服务人员进行常态化、专业化培训;培训既可以是专业理论与技能的进修学习，也可以是外出考察、邀请专家讲座等灵活方式。需要指出的是，除了专业技能以外，还应当把职业伦理、责任意识等纳入培训计划。
　　 3.完善激励机制。一是增加专项资金投入。通过修改完善现行的《政府采购法》，改革和调整国家财政与税收的规定和法律，明确和制定社会组织参与民政公共服务供给所适用的法律制度。把民政公共服务引入市场机制的内容等纳入财政预算的法定范围，并且规定相应的财政支出与管理制度。南通市2014年3月出台了《关于推进政府购买公共服务工作的实施意见》，在政府购买公共服务政策支持方面迈出重要一步，但具体到民政事业领域还需进一步细化。在税法方面，应对营利性组织与非营利性组织的不同地位作出明确界分，严格管理公益性非营利组织，在其享受税收优惠政策的同时，确保公益义务的履行。同时政府可以制定特定的政策，积极鼓励社会力量向社会事业提供资金捐赠，并对这些捐赠的资金进行相应额度的配套。二是提供场地支持。德国、法国以及中国香港地区等地推动公共服务市场化的一个重要经验就是由政府免费提供办公场所。上海浦东也进行了类似尝试;南京市鼓楼区则拓展思路，把“筑巢引凤”改变为“租巢引凤”，以租赁房屋场地并无偿提供使用的方式，吸引民营养老机构参与养老服务。南通在这方面也开展了初步尝试，如皋市社会福利中心将近万平方米的闲置房屋租赁给拥有成熟健康医疗、养老护理体系、管理经验丰富的江苏博爱投资有限公司运营，这是“公建民营”养老服务模式一个新的探索。(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)