农民工融入中小城市的政策路径与地方创新述论(3)

　　在户籍改革的具体模式上，学术界也进行了一些研究。傅勇[23]认为，我国应该有区别的对待不同城市，对北京、上海、广州等特大城市，应该加强人口控制力度，避免人口激增而对城市公共服务形成太大压力，而对于一些中小城镇，可以尽快放开户籍管制，促进劳动力的自由流动。
　　张翼认为，当前推进城镇化的优选之路是“常住化城镇化”而非“户籍化城镇化”，必须淡化户籍区隔功能或撇开户籍，让生活在同一城市的人们，不会因为身份不同而遭受制度化歧视[24]。促进城市化，不在于将农民工户籍落在当地城市，而在于首先以居住地和就业地配置社会保障与公共服务政策，使农民工能够与城市户籍居民均等共享社会保障与公共服务。因此，在不对进城农民工的承包地和林地权属变更的前提下，以社会保障和城市公共服务促进中国的城镇化，而不是继续强化户籍制度的福利与保障配置功能或区隔功能。
　　针对某些地方政府在“土地财政”驱动下推行“土地换户籍”政策，刘林平和孙中伟认为，农民（工）市民化不应操之过急，也不应期待在一代人身上得以实现，应尊重家庭流动的自然规律，采取“一家两制”的基本模式。所谓“一家两制”，就是市民化应以“家庭”而非“个人”为单位，年轻一代农民工个人率先落户城市，但允许他们保留土地，可以将土地使用权转让给在农村的父母，他们可以一直享受农村的土地保障，直到父母一代自然去世，整个家庭最终与土地彻底脱离，实现完全城市化。这种模式给了农民工一个适应城市生活过渡期，在过渡期内，一旦他们因为人力资本较低，难以在城市维持生活，还可以选择回到农村，继续耕种自己的土地，以免流浪城市成为新贫困人群。
　　除了学术界的思考，为推进城镇化，把符合条件的农业人口逐步转化为城镇居民，吸纳优秀的外来务工人员成为本地市民，各地区都开展了局部放开户籍准入限制的探索。其中，以广东省推行的积分制和重庆市推行的城乡一体化最有代表性。
　　2009年，中山市在全国范围内首先试行农民工积分入户制度[25]，即按照社会经济发展需要，根据申请者的素质和贡献进行赋分，以积分排名的方式为外来流动人员安排一定数量的入户指标，尽管每年积分制的指标只有两三千名，但是积分制为流动人口在打工地实现城市化提供了一个制度途径，无论对于吸纳就业，还是留住优秀人才，都具有积极的启发意义。目前广东的广州、深圳、珠海、东莞等城市已经先后实行了积分入户制度，已有大批外来工通过该制度成功入户。
　　与积分入户的小范围、渐进放开不同，重庆市的户籍改革是全面、彻底的。2010年8月，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市，以解决农民工城镇户口为突破口，全面启动户籍制度改革。这被认为是1949年以来，力度最大的一次地方户籍改革试验。重庆市户籍制度改革的核心是在尊重农民工意愿的基础上，以在城镇有稳定就业为转户前提，通过城市居民平等权利和城市基本公共服务的均等化，实现农民和农民工全面“市民化”。
　　3.2 就业质量
　　农民工社会融合能否成功的关键，在于他们是否可以在城市实现个体与家庭的劳动力再生产。农民工成为城市居民不只是在身份意义上获得“城市户口”，更重要的是，他们如何能够依靠自身条件找到较好的工作，获得稳定可观的收入，摆脱对土地的依赖。因此，提升就业质量和劳动收入就是农民工实现市民化的基础和前提。

      保护农民工劳动权利是促进农民工社会融合的前提，近年来农民工的就业质量和劳动保护状况得到了明显改善。随着2003年“民工荒”的出现，劳动力短缺越来越普遍，农民工的就业机会和稳定性都有所增加，在市场上的谈判能力有所提高，劳动权益有所保障，就业环境不断改善，但总体上农民工的就业质量依然偏低，农民工人力资本存量不足，就业空间依然狭小，行业和职业具有高流动性和高风险性，劳动权益受侵损现象依然大量发生[26]。在维护农民工权益方面，浙江义乌市的社会化维权模式受到了社会各界的广泛承认。上世纪90年代末，义乌每年劳动纠纷案件均超万起，甚至曾出现职工跳楼、老板被杀、外来务工人员组织地下帮会等事件。2004年起，义乌总工会建构了一系列的社会化维权机制，如政府、工会、企业、多方参与和协商机制，跨区域工会联合维权机制，职工工资债权工会让渡机制等。通过机制创新，调处了大量劳资纠纷，一定程度上缓解了劳资矛盾。2010年，义乌市各类劳资纠纷已从2004年前的平均每年1.3万多起，下降了30%。北京大学教授张静认为，义乌工会这几年提供了一种社会整合机制，其特点是低政治化、非商业性、高效率，可以动员政府、社会等多方资源，主要面向劳资纠纷依法解决，从而在客观上推进法律实施。这一机制补充了有关制度供给的不足，后果是降低了社会冲突转化为政治冲突的概率。[27]
　　提升就业质量，不能仅仅依靠政策保护，还要从根本上提升农民工的市场和就业能力。已有大量研究证明了人力资本对农民工实现经济融合的重要作用。教育程度越高，接受过正规培训者，更有可能获得较高的收入，提高在劳动力市场上的融入程度，也更容易接受城市文化。因此，许多学者都指出，只有通过加强农民工及其子女的教育和培训，提高其市场能力，才能使他们获得在城市长久生存的能力。韩长赋认为，目前有关政府部门和社会机构利用国家的培训补贴政策，为农民工提供了多种形式的培训，但还远远不能满足需求。[28]要坚持职业教育与在岗培训并重，发挥职业学校和用工单位的引导作用，合理划分政府、企业、学校的职责，分别在正规职业教育、在岗培训和公共经费投入等方面提升农民工的人力资本。在政策实践方面，2008年底，广东省为促进两翼地区农村剩余劳动力向珠三角地区转移，加大对农村劳动力就地就近就业和职业技能培训的支持力度。2008年—2012年间，广东省财政每年安排劳动力培训转移就业专项资金10亿元以上，用以培训农村剩余劳动力。项目实施后，农村劳动力转移就业步伐和劳动力素质结构明显提升，2008年全省各地共组织培训农村劳动力58.5万人，转移就业106.4万人，同比分别增长51.6%和18.2%；技能人才占从业人员的比重由2007年底的16.8%上升到2008年底的19.3%。[29]
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