试论我国区域法制的系统性构建(2)

　二、我国区域发展地方性法规的探索性实践及其特征
　　
　　根据我国宪法、立法法和组织法以及国务院有关行政法规的规定。已有一些地区就区域经济和社会发展一体化尝试制定和实施区域发展的地方性法规,以此来弥补国家在区域发展上法律制度及其调整的制度供给不足。
　　从我国区域发展的法制实践视角看,对区域发展进行法律规制的样板并不多。目前,具有典型性分析价值的区域发展地方性法规有三个:第一个是于2006年由广东省人大常委会通过并颁布实施的《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》,这是我国第一个具有创新性的实施区域发展规划的综合性省级地方性法规。第二个是于2008年由湖南省人大常委会通过并颁布实施的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》,这是一个具有探索性的空间区域规划实施与发展的省级地方性法规。第三个是于2009年由湖北省人大常委会通过并颁布实施的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》,这是一个具有试验性的区域经济、社会和文化发展及行政管理体制综合性配套改革的省级地方性法规。这些具有不同侧重的区域发展地方性法规既有个性又有共性,且极具地方法制创新的分析价值和样板意义。概括起来分析,区域法制在立法价值和法律适用上具有以下几个方面的主要特征。
　　1.区域法制法律效力和适用范围的整体性和全面性特征。从一般意义上说,地方性法规的法律效力和适用范围仅作用于某个行政区域,对非管辖行政区域不发生法律效力,具有地方性特点。但是区域法制的法律效力和适用范围已经不仅仅对某一个行政区域或某个城市具有规制作用,而是适用于区域内的所有行政单元,用一个区域发展的地方性法规统一调整区域内所有互不隶属的行政区划城市,具有法律适用的整体性和全面性特征。
　　2.区域法制调整对象及其内容的综合性和系统性特征。我们现有的地方性法规调整的一般是经济社会生活中某一个方面的法律关系,具有单一性特点。而区域法制的调整主体具有多元性和复杂性,法规及规章要面对的是区域内各平等和平行的多个行政主体,调整对象或内容也并不限于行政区域内的某一特定具体事项,具有跨行政区域的调整功能,而且调整内容涉及到方方面面,既有纵向和横向的法律调整,又有宏观和微观的法律调整,还有多领域和多层次的法律调整,调整内容既涉及到区域发展的主要目标及措施等宏观性问题,又涉及到区域发展的责任主体、发展规划、协调机制以及区域内体制机制创新等重要领域,体现了法规调整的系统性和综合性。
　　3.区域法制实施主体的协调性和协商性特征。已有的地方性法规在调整不同主体的法律关系时大多是非平等性的和强制性的,主体间的法律地位并不平等,权利义务关系也不平衡,凸现出地方性法规实施的单向性特点。而区域法制要调整的是区域内多个不同的行政主体,区域内行政主体之间在法律地位上具有平等性和互不隶属性。因此,对于区域法制的调整功能必须突出至上而下的协调性和横向平等行政主体间的协商性。首先,区域法制的协调性体现在两个方面:一方面对于跨省的区域合作与发展共同体,区域法制的协调性体现在由国务院或有关部委实施纵向的从上而下的协调;另一方面对于省域范围内的区域合作与发展共同体,区域法制的协调性体现在由省级实施纵向的从上而下的协调。其次,区域法制的协商性也体现在两个方面:一方面对于跨省的区域合作与发展共同体,区域法制的协商性体现在各省级行政主体或市级行政主体之间的平等性和平行性协商;另一方面对于省域范围内的区域合作与发展共同体,区域法制的协商性体现在省辖各市级行政主体之间的平等性和平行性协商。换句话说,协调性主要适用于上下和纵向行政主体之间;而协商性主要适用于平等和横向行政主体之间。
　　4.区域法制适用和实施的独立性和特色性特征。地方性法规虽然也有其独立性和特色性,但是地方性法规的局限性也比较明显,调整的对象、范围和内容受到行政辖区的限制,因此它的独立性和特色性只能体现在行政辖区的范围之内,无法扩展和域外适用。相比之下,区域法制除了对国家的法律、行政法规和规章的从属性外,还具有相对的独立性,体现在区域规制上的自主性、先行性和创新性特点,独立进行区域内跨行政辖区的调整和规制。地方特色被视为区域法制在立法中体现出的多样性和多元化的特点,以区域特色为区域法制立法的重要原则,体现了由各区域根据区域内外合作与发展的实际情况来确定适用对象和调整内容,凸现出区域法制调整区域内经济、社会和文化事务的针对性和地方性特色,发挥了区域法制回应现实社会需要和构建地方社会秩序的双重能动作用。而且区域法制的特色性还体现在对于区域内经济、社会和文化的特殊调整事务、特殊发展状况、特殊资源配置和特殊空间特征的关注和考虑。
　　5.区域法制调整内容和方法的试验性和引导性特征。区域法制可以在不与法律、行政法规和规章相冲突的前提下,在与地方性法规相协调的过程中,发挥对区域内经济、社会和文化事务的尝试性和探索性调整功能,并及时地弥补国家行政法规和规章以及地方性法规在区域合作中法律关系调整的缺失,开创区域法制立法的独特空间,创制性地解决现存法律法规无法调整或不能调整的实际问题,但是这一切尝试性的立法创制是在没有先例的情况下进行的,必然带有一种制度构建的探索性和不确定性。另外,鉴于区域法制调整对象的复杂性和调整内容的多样性和层次性,决定了这一新型的立法模式重点不在于一味追求规范的实效和调整的到位,而在于体现出区域法制作为一种制度创新模式的发展方向和立法引导。从法哲学认识论角度,任何一种新型社会关系的出现和建立,必然产生对制度的需求,法律和政策并不只是脱离了生活的主观产物,而是社会实践的需要和主体利益的诉求得以满足的客观存在,制度源于现实生活又规范和调整现实生活。因此,区域合作与发展需要区域法制来调整其不同主体的利益配置,反过来,区域法制这一新型制度模式为其他各种类型的区域合作与发展方式提供了制度化的样板和借鉴。
　　
　　三、我国区域发展制度供给体系存在的问题
　　
　　我国区域法制的构建还处在一个理论和实践的探索试验阶段,处在制度构建的不成熟和动态调整期,出现这样和那样的问题实属难免。归纳起来,在我国的区域发展的制度建设领域还存在着以下需要研究和解决的若干问题,亟待进行法律政策制度的系统性构建。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)