试论我国区域法制的系统性构建(6)

　　
　　四、我国区域法制构建的基本进路
　　
　　区域法制要能够在现实中为区域经济和社会发展服务,实现其制度调整的功能和作用,需要探讨和研究其具体的实现路径。然而,区域发展的制度性调整必须要有系统性考虑,既要有公法模式的纵向管制性法律调整,还要有私法模式的横向平等性法律调整;既要有实体法制的调整,还要有程序法制的保障。
　　(一)明确国家和地方区域法制协调的基本原则
　　涉及到调整区域发展不同层级和效力的法律法规之间是什么关系,又如何协调,笔者认为首先要确立区域法制协调的几个基本原则。
　　首先,上位法优于下位法原则。区域法制构建从法律法规的位阶来看,调整区域发展的国家法律、国务院行政法规、省一级或大市的人大及其常委会制定的区域发展地方性法规、部委规章以及省一级或大市政府规章等依次从高位阶到低位阶。因此,协调区域发展的法律法规之间都应贯彻下位法服从上位法的原则,一是区域法制下位法的制定不得与上位法相冲突;二是区域法制下位法的实施不得与上位法相抵触;三是区域法制在适用中上位法优于下位法。因此,在协调区域法制的部门规章或地方政府规章之间,必须协调好各自的权限范围,使之相互间不抵触。
　　其次,纵向法制与横向法制结合原则。区域发展的法律调整应该包括国家层面出台的法律法规和地方层面出台的地方性法规及规章两大方面,前者属于纵向的约束型法,而后者则属于横向的协调型法。区域发展的法律调整从长远来看,国家上位法的纵向调整与地方法的横向调整缺一不可,两者将成为区域发展平衡性法制的保障,犹如车之两轮鸟之两翼。
　　第三,实体法制与程序法制结合原则。区域发展的法律调整涉及到实体性调整和程序性调整应该成为一个不争的共识,但在区域法律法规和政策制度中往往弱化程序性调整,出现了重实体轻程序的现象。区域发展的法律调整虽然涉及到发展规划协调、产业结构优化、生态环境效益与安全、资源管理和配置、实施标准统一等实体性事项或基本内容。但是保障这些实体性内容的实现需要程序性规制的保障,因为程序是保障实体内容公平实现的基础。
　　(二)构建不同层级和效力的区域发展实体法律法规制度体系
　　我国区域发展已经在国家层面、省级层面和城市合作层面分别展开,因此区域法制的构建也应该有所区分和分层调整。区域法制的体系性构建内容主要包括了三个层次:一是制定调整区域发展的特别法和一般法;二是制定调整区域发展的行政法规和行政规章;三是调整区域发展的地方性法规和政府规章。
　　如果与我国区域分级发展相一致,我国构建不同层级和不同效力的区域法制体系包括三个方面的内容:一是制定调整所有区域发展的国家层面的法律,包括区域发展的特别法和一般法,可由全国人大及其常委会制定颁行,如亟待进行立法调研和草拟的有空间规划法、区域规划法、土地规划法、区域发展促进法、不发达地方开发法、老工业基地振兴法等,这些国家层面的法律将为我国区域合作的健康发展提供最高层级的系统性规制。二是制定调整跨省级行政区域并列入国家发展战略的区域法制,可以由国务院或所属部委制定并颁行行政法规或行政规章,从国家或国家部委的层级出台区域发展调整的行政法规和规章有利于地方经济、社会和文化资源的综合性和系统性配置;也可以由区域内不同省级行政主体合作进行区域法制的协商性立法,出台区域调整的地方性法规。如制定并实施长三角地区区域综合发展促进条例、泛珠三角地区区域综合发展促进条例、东北地区发展促进条例等行政法规或地方性法规。三是制定调整一省行政区划内列入国家战略的区域法制,既可以由国务院所属部委制定行政规章,也可以由省级人大及其常委会和政府制定地方性法规和政府规章,关键是界分国家和地方的不同职权和责任;如果是省级战略的区域发展调整,则可以由省级人大及其常委会和政府制定地方性法规和政府规章,从省一级层面对所属区域进行合理的资源调整和系统配置。
　　(三)建立和完善区域发展的程序法律制度体系
　　我们知道,任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧以安排和落实,也就是说,法律上实体性的目标只有被装置于程序性的逻辑框架中时,才能真正体现出其实践意义。
　　我国目前有关区域发展的法规和政策制度在制定和实施过程中往往缺乏程序性制度的安排,区域发展的实体性制度如果没有与之相匹配的程序性制度安排,那么他的运行将会充满着矛盾和冲突,也可能出现功能性障碍,区域发展既要有实体性的法律法规和政策制度,更要从法规层面构建程序性的制度,用程序性制度约束行政权力的恣意和滥用。区域发展程序法制构建有两个方面:一是保障区域发展实体法制运行的程序法制构建;二是保障区域发展实体政策制度运行的程序法制构建。具体而言,区域发展的程序法制包括了区域发展立法的程序法制、区域发展行政的程序法制以及区域发展司法保障的程序法制三方面的内容。比如,区域内平等合作的行政主体间协商和协议的制度;区域发展中涉及社会公共利益等重大行政决策事项的论证、听证制度;国家或地方层面区域发展纵向调整的协调制度;区域发展的法律法规与政策制度协同调整的制度;区域发展各方行政利益主体的责任制度等。
　　(责任编辑:刘迎霜)
　　
　　评审意见:
　　促进区域经济协调发展,抓紧推进形成主体功能区,是党中央、国务院在新时期审时度势所提出的区域发展重大战略。本文探讨区域法制的构建问题,选题具有十分重要的现实意义。作者较全面地收集了国内关于此问题的现有研究成果并归纳其中的主要观点,并且主要运用逻辑推理、实例分析等方法,论述了我国构建区域法制的合宪性和区域法制的特征,分析了目前我国区域发展制度供给中存在的政策性制度与法规性制度、约束性制度与协商性制度、行政制度与经济制度、实体制度与程序制度等结构性失衡的现实问题。最后,提出了我国区域法制系统性构建的基本进路。该文研究方法恰当,资料较为新颖。在分析区域法制的特征、我国现行区域法制的不足以及对我国区域法制构建的基本进路的设想方面,有一些独立的见解。
　　评审专家:
　　殷洁,上海对外贸易学院法学院教授

 

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