试论我国区域法制的系统性构建(5)

　　5.区域法制调整内容和方法的试验性和引导性特征。区域法制可以在不与法律、行政法规和规章相冲突的前提下,在与地方性法规相协调的过程中,发挥对区域内经济、社会和文化事务的尝试性和探索性调整功能,并及时地弥补国家行政法规和规章以及地方性法规在区域合作中法律关系调整的缺失,开创区域法制立法的独特空间,创制性地解决现存法律法规无法调整或不能调整的实际问题,但是这一切尝试性的立法创制是在没有先例的情况下进行的,必然带有一种制度构建的探索性和不确定性。另外,鉴于区域法制调整对象的复杂性和调整内容的多样性和层次性,决定了这一新型的立法模式重点不在于一味追求规范的实效和调整的到位,而在于体现出区域法制作为一种制度创新模式的发展方向和立法引导。从法哲学认识论角度,任何一种新型社会关系的出现和建立,必然产生对制度的需求,法律和政策并不只是脱离了生活的主观产物,而是社会实践的需要和主体利益的诉求得以满足的客观存在,制度源于现实生活又规范和调整现实生活。因此,区域合作与发展需要区域法制来调整其不同主体的利益配置,反过来,区域法制这一新型制度模式为其他各种类型的区域合作与发展方式提供了制度化的样板和借鉴。
　　
　　三、我国区域发展制度供给体系存在的问题
　　
　　我国区域法制的构建还处在一个理论和实践的探索试验阶段,处在制度构建的不成熟和动态调整期,出现这样和那样的问题实属难免。归纳起来,在我国的区域发展的制度建设领域还存在着以下需要研究和解决的若干问题,亟待进行法律政策制度的系统性构建。
　　1.区域发展政策性制度与法规性制度的结构性失衡。我国区域发展的制度安排中绝大部分是政策性制度,这些政策性制度基本上以通知、意见、方案或规划等形式发布。在国家层面,国务院及其部委出台了一系列关于区域协调发展“若干意见”的政策性文件以及区域发展的战略性规划;在地方层面,省级政府出台了关于贯彻国家区域发展意见和规划的政策性文件。在法规层面,除广东、湖南和湖北三省出台的带有探索性的区域发展的地方性法规外,从国家到地方并没有构建系统性的调整区域发展的法律法规,由此出现了区域发展调整上的强政策弱法规现象,而且也导致了法规构建大大滞后于政策调整的状况。
　　一般来讲,法律制度调整较为稳定的社会关系,所以它偏重对既有的社会关系的确认、保护或控制。而政策是应对的手段,它不仅要处理既有的问题,更为突出的是要对正在出现的或将要出现的问题作出反应,因此它偏重采取灵活多样的措施,以适应社会形势不断发展变化的需要。但在21世纪的今天,社会结构和社会关系的日益复杂,单单靠政策调整,其调控功能的局限性也日益突现。这些国家和地方出台的区域发展政策性文件凸现出一种非法律层面的制度安排,用这类政策指导、解决和调控跨行政区域或若干城市群合作发展中大量的政治、经济、社会和文化等权利义务关系明显地暴露出政策制度内容的原则性、手段和方式的随机性、解决效果的不确定性、调控范围的狭隘性、程序操作的非公开性、执行结果的软弱性以及责任承担的缺位性等诸多缺陷。区域发展既需要政策制度的调控,也需要法律法规制度的调整,两种制度形态在区域发展的调整上缺一不可,因此,强化法律法规的构建和调整已是势在必行。
　2.区域发展约束性制度与协商性制度的结构性失衡。我国区域发展调整的制度安排中以约束性制度供给为主,几年来国务院先后出台了十几个关于国家战略层面的区域发展“若干意见”,这些行政性文件大都属于约束性的指导意见,具有纵向行政调整功能,地方也出台了针对性的落实措施。特别是广东、湖南和湖北三省颁布的关于促进区域发展的地方性法规,也仍然以纵向约束性调整为主要调控手段,协商性条款规定较虚,缺乏可操作性和务实性,各方行政主体在协作、协议或合作中的程序、内容、权利与义务界分等没有予以明确规定。
　　区域合作发展虽然需要纵向的法规规范和政策指导,但区域内合作各方的平等主体间的合作是建立在对等、公平和互信的协商基础之上,需要横向的协商性机制和制度支撑。虽然“指导意见”中有关于要建立区域内各方行政主体的协商机制的要求,甚至东北三省在2006年启动了合作立法的协商机制,但作为区域合作的各方主体间平等的协商性制度安排阙如,没有系统性的法规予以约束和调整,最终还是导致了强约束弱协商的区域发展制度生态环境,区域内各方行政主体间合作、协作、协议、商议等协商性制度仍然停留在理论界或实务界的字面上,没有在行政操作过程中上升至法规或规章等行政法规范的层面,特别是区域内各方参与合作的平等行政主体,其权利与义务没有明确的界分和规定,导致各方主体在合作过程中往往只考虑自身的利益,很少考虑区域的共同利益。因此,强化区域合作的协商应该有一个经过各方协调和协议的机制和制度安排,包括实体性的制度安排和程序性的制度安排。
　　3.区域发展行政制度与经济制度的结构性失衡。从我国目前已有的国家对区域发展的指导意见或战略规划,以及我国省级区域发展的几个带有实验性和探索性的地方性法规来看,无论是政策性文件和规划还是地方性法规,其规制内容主要以经济性手段调整为主,涵盖了区域发展的经济、社会和文化等方面发展的规制,调整和规划的内容和涉及面非常广泛,往往是以国家和地方的经济和社会发展五年规划纲要的体例为范式来规制区域发展的格局,可谓细致而周密,但其不可预测性和执行刚性不足也显而易见。形成明显对比的是在行政制度安排方面往往删繁就简,缺乏行政实体性、程序性、司法性和救济性规制,缺乏作为制度规范应有的责任机制和规制。比如区域发展制度安排中的行政契约制度缺乏,包括了区域内各方行政主体就合作发展各事项的行政合作或协议的规制;另外在区域发展的制度安排中还缺乏区域合作的联合性和协调性行政行为的系统性规制,诸如区域内如何实施统一的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政裁决、行政奖励、行政确认、行政督查等行政行为并没有任何的制度安排,导致我国现有国家和地方区域发展的制度都未能对此进行研究并作出规范,因此,在区域发展的过程中合作各方的矛盾和利益冲突也就难以避免。
　　4.区域发展实体制度与程序制度的结构性失衡。我国调整区域发展的一系列法规、政策和规划的制度性规范,其内容往往集中在对区域发展的实体性调整,无论是区域发展方式的调整,还是发展内容的调整都规定得较细。比如国家出台的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》以及相应的发展规划,在现代产业体系、自主创新、现代农业、基础建设、可持续发展、社会事业、区域一体化发展等方面提出了全面实施的实体性指导意见。再如广东、湖南和湖北三省出台的三个带有探索性和实验性的区域发展条例,其主要内容也大多是对区域经济和社会发展的实体性规定。相对而言,对于程序制度的安排较少,特别是在规定以保证区域发展各方主体权利和职权得以实现或行使,义务和责任得以履行或承担的有关程序为主要内容的规制方面凸现出一种制度性安排的缺失,往往导致发展目标实现的不可操作性和发展进程控制的不可预测性。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)