试论我国区域法制的系统性构建(3)

　　1.区域发展政策性制度与法规性制度的结构性失衡。我国区域发展的制度安排中绝大部分是政策性制度,这些政策性制度基本上以通知、意见、方案或规划等形式发布。在国家层面,国务院及其部委出台了一系列关于区域协调发展“若干意见”的政策性文件以及区域发展的战略性规划;在地方层面,省级政府出台了关于贯彻国家区域发展意见和规划的政策性文件。在法规层面,除广东、湖南和湖北三省出台的带有探索性的区域发展的地方性法规外,从国家到地方并没有构建系统性的调整区域发展的法律法规,由此出现了区域发展调整上的强政策弱法规现象,而且也导致了法规构建大大滞后于政策调整的状况。
　　一般来讲,法律制度调整较为稳定的社会关系,所以它偏重对既有的社会关系的确认、保护或控制。而政策是应对的手段,它不仅要处理既有的问题,更为突出的是要对正在出现的或将要出现的问题作出反应,因此它偏重采取灵活多样的措施,以适应社会形势不断发展变化的需要。但在21世纪的今天,社会结构和社会关系的日益复杂,单单靠政策调整,其调控功能的局限性也日益突现。这些国家和地方出台的区域发展政策性文件凸现出一种非法律层面的制度安排,用这类政策指导、解决和调控跨行政区域或若干城市群合作发展中大量的政治、经济、社会和文化等权利义务关系明显地暴露出政策制度内容的原则性、手段和方式的随机性、解决效果的不确定性、调控范围的狭隘性、程序操作的非公开性、执行结果的软弱性以及责任承担的缺位性等诸多缺陷。区域发展既需要政策制度的调控,也需要法律法规制度的调整,两种制度形态在区域发展的调整上缺一不可,因此,强化法律法规的构建和调整已是势在必行。
近年来,我国的区域发展方兴未艾,如火如荼,既有国家战略层面的区域发展共同体,又有各省市、自治区省级战略层面的区域经济一体化发展的实践,而且还有各市级层面的区域性合作,甚至还有我国与其他国家在国际战略层面的区域合作与共同发展,凡此种种不一而足。这些经济和社会一体化的合作与发展区域共同体,在谋求各参与主体经济和社会发展利益最大化的同时,也在各种合作中产生了许多的矛盾和冲突,如何调整区域内各平等主体间合作和发展的利益配置、矛盾冲突是一个值得研究的问题。另一方面,我国现有的可以用来调整区域合作和发展的法律法规和政策制度供给也突显出两个方面的问题,一是法律制度调整的缺位性和单向性,二是政策制度调整的原则性和随意性。这些问题的解决亟需完善和构建纵横向的和系统性的法律法规和政策制度体系,使区域发展在制度保障中走向繁荣、走向和谐。
　　
　　一、我国区域法制研究观点述要
　　
　　对于区域法制的研究,法学界和实务界给予了很大的关注和研究,但研究的成果并不多,还有许多理论和实践问题亟待深入探讨。目前,国内区域法制的研究成果主要在两个层面展开,一是区域法制的立法层面,二是区域法制的运行层面。笔者将比较有代表性的研究观点按问题分类述要如下:
　　(一)区域法制的生成动因
　　区域法制按照其法部门大概可以分为区域经济法制和区域行政法制。区域经济法制的产生、存在和发展源于其客观存在的社会基础和经济基础。所谓社会基础基于三个方面的需要:一是基于构建和谐社会的需要;二是基于建设小康社会的客观需求;三是基于解决不同区域空间之间的社会矛盾的需要。而所谓经济基础主要表现在:一是区域经济发展过程中的各主体间物质利益分配不公平,利益格局安排不合理,客观上需要协调各主体间利益的良性互动法律机制;二是区域内各主体之间的资源环境承载能力、发展基础和潜力存在较大差别,客观上需要按照发挥比较优势、加强薄弱环节、健全合作互补互助机制和扶持机制;三是区域内经济协调、持续和健康发展的要求,需要在法制建设上立足于社会整体利益,强调“以人为本”和“对人负责”,而不能偏重局部的和眼前的发展利益参见徐孟洲《论区域经济法的理论基础与制度构建》,《政治与法律》2007年第4期。。
　　也有学者认为,区域经济法制的生成源于“市场失灵”和“政府失灵”,也就是说,因为市场和政府两个失灵最终导致了区域经济法制的产生和发展。所谓“市场失灵”主要表现在:一是区域经济的不完全竞争;二是区域经济信息的不对称;三是区域经济活动的外部性;四是区域公共产品的短缺;五是区域经济发展的不平衡;六是区域之间分配的不公平。而所谓“政府失灵”则主要表现在:一是区域政府信息的不完善;二是区域地方政府的有限理性;三是区域公共产品供给不充分;四是区域经济管理部门的寻租行为参见殷洁《区域经济法的学理解析及其体系架构》,《社会科学》2008年第7期。。
　　还有学者认为,区域法制产生的动因源于共同的利益诉求:一是区域经济社会一体化发展的利益诉求;二是区域经济社会率先发展的利益诉求;三是在区域内统一有关权利义务关系(权力与责任关系)的利益诉求 参见王腊生《地方立法协作若干重大问题探讨》,《法治论丛》2008年第3期。。如果我们从法哲学视角看,区域法制的生成动因源于四个方面:一是社会观视角,区域法制是社会发展的产物,社会需要是区域法制生成的动因之一;二是政治观视角,区域法制是利益需要的产物,或者说区域法制生成于利益驱动;三是哲学观视角,区域法制生成于区域内主体的理性需要,是主体间合作规则意识的外化;四是历史观视角,区域法制是社会发展到一定时期的产物,具有历史的积淀性,也是制度发展史进程中的必然结果。
　　(二)区域法制的立法原则
　　区域行政法制的立法基本原则应该为:一是互利互惠原则;二是平等协商原则;三是依法性与依政策性相结合原则;四是体现区域特色原则;五是立法效益与效率最大化原则;六是适度超前原则;七是科学立法原则参见王春业《区域行政立法模式研究——以区域经济一体化为背景》,法律出版社2009年版,第101-113页。。而区域经济法制的立法基本原则应该为:一是市场主导与政府适度干预相结合的原则;二是中央与地方政府合理分权原则;三是兼顾区域经济公平与区域经济效率原则;四是促进区域经济可持续发展原则参见殷洁《区域经济法论纲》,北京大学出版社2009年版,第32-36页。。还有学者认为,区域行政法制的立法基本原则应该为:一是区域平等原则;二是区域协商原则;三是区域合作原则;四是区域互利原则参见李煜兴《区域行政法初论》,《行政法学研究》2009年第4期。。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)